以下文章來源于國際法研究，作者黃進
編者按：
2023年6月28日，全國人大常委會表決通過了《中華人民共和國對外關系法》。在國際關系錯綜復雜、國際形勢加速演變、世界格局深刻調整、全球治理亟待改革完善的百年未有之大變局下，該法的起草和通過引起世界矚目。在此背景下，《國際法研究》2023年第4期第一時間推出中國國際法學會會長、中國政法大學全面依法治國研究院黃進教授的最新力作《論〈對外關系法〉在中國涉外法治體系中的地位》。該文圍繞我國制定《對外關系法》歷史和現實的必要性、對外關系法在我國涉外法律體系中的地位、《對外關系法》對加強涉外法治體系建設的價值和意義等三個方面內容，系統地闡釋了《對外關系法》在我國涉外法治體系中的地位。黃進教授認為，制定《對外關系法》是中國維護國家主權、安全和發展利益的迫切需要，是中國踐行法治和厲行法治的切實體現，是中國推進高水平對外開放、強化外交能力建設的法治保障，是中國推動全球治理與國際法治、維護國際秩序的重大貢獻，是統籌推進國內法治與涉外法治的必然要求，也是推進中國式法治現代化的重要舉措。《對外關系法》作為涉外領域基本法在中國的法律體系中具有重要地位，它是憲法相關法，是涉外法律法規體系的基礎性法律。它豐富并發展了中國憲法中對外關系相關制度的內涵，在涉外法治體系的建設中將發揮綱舉目張的統領性功能。《對外關系法》的實施，明確了涉外法治領域的守正創新，必將優化中國涉外法治工作戰略布局，繼續推進涉外法治體系的系統化，真正搭建起國內法治與國際法治之間的橋梁。
論《對外關系法》在中國涉外法治體系中的地位
黃進中國國際法學會會長，中國政法大學全面依法治國研究院教授、博士生導師摘 要：2023年6月28日，全國人大常委會表決通過了《中華人民共和國對外關系法》（下文簡稱《對外關系法》）。作為中國對外關系領域第一部單行性、基礎性、綜合性法律，該法的通過具有重大歷史意義，是中國統籌推進國內法治與涉外法治的關鍵一步。中國制定《對外關系法》具有歷史和現實的必要性，貫徹了習近平新時代中國特色社會主義思想，表明了中國在對外關系、對外交往和參與全球治理中堅定地踐行法治的鮮明立場和態度，既是統籌推進國內法治和涉外法治的必然要求，也是推進中國式法治現代化的客觀需要。《對外關系法》是憲法相關法，是憲法關于對外關系規定的充實、落實和具體化。《對外關系法》明確了對外關系的基本原則、理念與制度，作為涉外領域基本法在法律體系中占據重要地位，是涉外法律法規體系的基礎性、綜合性法律，為其他涉外法律法規提供授權和指引。制定《對外關系法》不僅有利于加快形成系統完備的涉外法律法規體系，對完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系、加強涉外法治體系建設和推進中國式法治現代化都具有十分重要的價值和意義。《對外關系法》的實施有助于更好地維護中國的國家主權、安全和發展利益，推進高水平對外開放，推動全球治理與國際法治，維護以聯合國為核心的國際體系和以國際法為基礎的國際秩序。關鍵詞：對外關系法；涉外法治；國內法治；國際法治；中國式現代化；涉外法律體系
目 錄
一 中國制定《對外關系法》具有歷史和現實的必要性二《對外關系法》在中國涉外法律體系中的地位三《對外關系法》對加強涉外法治體系建設的價值和意義四 結語習近平總書記在黨的二十大報告中指出，要“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系”，“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統籌推進國內法治和涉外法治”。在此背景下，2023年6月28日，《中華人民共和國對外關系法》（下文簡稱《對外關系法》）由第十四屆全國人大常委會第三次會議表決通過，自2023年7月1日起施行。該法是中國第一部針對對外關系制定的單行性、基礎性、綜合性法律。該法的通過對于維護中國的國家主權、安全和發展利益，推進高水平對外開放，完善中國特色社會主義法律體系，推進中國式法治現代化，推動全球治理與國際法治，維護國際秩序，都具有重大而深遠的歷史和現實意義，對于統籌推進國內法治和涉外法治、推動中國涉外法治邁向更高水平必將發揮巨大作用。當今世界正經歷百年未有之大變局，這是一個世界經濟、政治、社會、文化、生態文明格局深刻調整，國際形勢錯綜復雜，中美兩國激烈戰略博弈，全球治理體系亟待改革和完善的歷史變革期。《對外關系法》的制定，是深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，特別是習近平外交思想和習近平法治思想的重要舉措，體現了黨對對外工作的集中統一領導，反映了中國加強對外交往、深化改革開放的客觀要求，對維護國家主權、安全與發展利益必將發揮巨大的推動作用。《對外關系法》的制定也是中國統籌國內法治與涉外法治的關鍵一步，是“中國涉外法治體系建設的重要里程碑”。本文將圍繞中國制定《對外關系法》的必要性、《對外關系法》在中國涉外法律體系中的地位、制定《對外關系法》對加強涉外法治體系建設的價值和意義等3個方面，試圖系統闡釋《對外關系法》在中國涉外法治體系中的地位。
一 中國制定《對外關系法》具有歷史和現實的必要性
從世界范圍來看，各國制定了不少有關對外關系的專項性法律，但迄今為止，很少有國家針對對外關系制定單行性、基礎性、綜合性法律，即使對外關系法的理論與實踐最為豐富的美國也是如此。因而，難免有人會懷疑制定單行性、基礎性、綜合性對外關系領域的法律有無必要性。然而，從中國的歷史和現實來看，制定單行性、基礎性、綜合性對外關系領域的法律具有極大的必要性。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央根據國內外形勢，高屋建瓴、審時度勢地提出“四個全面”的戰略布局，特別是做出“全面依法治國”的重大決策和戰略部署。在2020年黨中央歷史上第一次以中央工作會議形式召開的全面依法治國工作會議上，習近平總書記提出“十一個堅持”，堅持統籌推進國內法治與涉外法治成為全面依法治國的重要內容。在此次會議上，習近平總書記強調，堅持統籌推進國內法治與涉外法治就是要“加快涉外法治工作戰略布局，協調推進國內治理和國際治理，更好維護國家主權、安全、發展利益；要強化法治思維，運用法治方式，有效應對挑戰、防范風險，綜合利用立法、執法、司法等手段開展斗爭，堅決維護國家主權、尊嚴和核心利益。要推動全球治理變革，推動構建人類命運共同體。”黨的二十大報告繼續強調要“加強涉外領域立法”，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對涉外法治的高度重視。自改革開放以來，特別是黨的十八大以來，中國一直致力于加強涉外領域立法工作，彌補了中國立法中長期存在的諸多短板。但是，中國目前涉外領域立法內容龐雜、形式多樣，距離形成系統完備、銜接配套的涉外法律規范體系尚有差距。因此，制定《對外關系法》有助于將既有的龐雜規則統合在有機的體系之內，有助于統領并協調當前對外關系領域的立法，有助于加強涉外領域立法的協調性、全局觀。從更深層次上來說，制定《對外關系法》還具有以下幾點更為深刻的歷史和現實原因。（一）制定《對外關系法》是中國維護國家主權、安全和發展利益的迫切需要當今世界正經歷百年未有之大變局，世界進入新的動蕩變革期。單邊主義、保護主義、霸權主義盛行，和平赤字、發展赤字、安全赤字、治理赤字加重，特別是西方個別國家對外實施單邊制裁和“長臂管轄”，嚴重危害他國主權與利益，嚴重破壞國際秩序和全球發展。在錯綜復雜的國際環境下，中華民族正處于偉大復興的關鍵時期，中國發展面臨的不確定、難預料因素增多，維護好中國國家主權、安全、發展利益的重要性、艱巨性、緊迫性前所未有。中國制定《對外關系法》，旗幟鮮明地反對霸權主義、單邊主義、保護主義，明確對于違反國際法和國際關系基本準則，危害中國主權、安全、發展利益的行為，中國有權采取相應對等反制和限制措施，同時保護中國公民和組織在海外的安全和正當權益，有利于以法治手段堅定有效地維護國家主權、安全、發展利益，為實現國家富強、民族興盛、人民幸福提供更加堅固的法治保障。（二）制定《對外關系法》是中國踐行法治和厲行法治的切實體現黨的十八大以來，全面依法治國已被列入“四個全面”戰略布局。推進全面依法治國不僅需要在國內事務上奉行法治，而且在對外關系、對外交往和參與全球治理過程中，中國同樣需要踐行法治和厲行法治。2018年8月，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上指出：“中國走向世界，以負責任大國參與國際事務，必須善于運用法治。”習近平總書記基于世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，人類社會面臨前所未有的挑戰這一復雜形勢，在黨的二十大報告中提出，“中國式現代化的本質要求”包括“推動構建人類命運共同體，創造人類文明新形態”，呼吁“世界各國弘揚和平、發展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值”，“推進國際關系民主化，推動全球治理朝著更加公正合理的方向發展”。大變局之下的當代中國，正處在最接近中華民族偉大復興目標的關鍵時期，而全球治理體系也處于調整變革的重要階段。善于運用法治，就是要求我們積極參與國際規則制定，做全球治理變革進程的參與者、推動者、引領者，帶頭維護國際關系，帶頭維護國際社會共同價值，推動全球治理朝著更加公正、合理、高效的方向變革，推動構建人類命運共同體。法治須依法而治，首先要科學立法。制定單行的、基礎性的、綜合性的對外關系法能夠堅定地表明中國在對外關系中、對外交往中、在參與全球治理過程中踐行法治、厲行法治的鮮明立場和態度。（三）制定《對外關系法》是中國推進高水平對外開放、強化外交能力建設的法治保障制定《對外關系法》，為堅持高水平對外開放、推進中國高質量發展、全面建設社會主義現代化強國提供了更加堅實的法治保障，為進一步推動國家治理體系和治理能力現代化、加強外交制度和外交能力建設提供了制度支撐。《對外關系法》載明中國堅持和平發展道路，堅持對外開放基本國策，奉行互利共贏開放戰略，堅持經濟全球化正確方向，有利于展示我國高舉和平、發展、合作、共贏旗幟，致力于與世界各國共同營造有利于合作發展的國際環境，共同培育全球發展新動能的大國擔當，有利于在法治基礎上為推進高水平對外開放打造發展新優勢，開辟發展新局面。《對外關系法》是全面貫徹落實新時代中國特色社會主義外交思想的重要法律，為開創中國特色大國外交新局面開啟了新篇章，體現了中國堅持以相互尊重、和平共處、合作共贏為基礎走和平發展道路的外交政策，彰顯了中國堅持以公平正義為理念引領全球治理體系改革的獨特外交風范，為推動構建新型國際關系、促進世界和平與發展、構建人類命運共同體貢獻了中國力量。（四）制定《對外關系法》是中國推動全球治理與國際法治、維護國際秩序的重大貢獻在國際關系發展史上，每每遇到世界局勢重大動蕩，比如20世紀兩次世界大戰對國際法治和國際秩序產生嚴重破壞之時，人們就會對全球治理與國際法治的存在和作用產生懷疑。在當前百年變局、中美博弈、烏克蘭危機交織激蕩的國際形勢下，不可避免會有人對全球治理與國際法治的存在和作用產生懷疑，甚至可能主張棄之而訴諸強力。但是，我們仍要從亂象之中看清本質，要善于從歷史之中把握規律。歷史證明，大變局就是大變法的過程，在國際大動蕩之后伴隨而來的必定是國際法和國際法治的重建、復興和進步。一戰和二戰后的歷史都說明了這一點。基于民主的法治是人類經過艱苦探索找到的治國理政和全球治理的基本方式和最佳方式。法治不僅是一個國家核心競爭力的重要內容，而且是全球共識，是國際社會的最大公約數。同時，法治不僅是一國國內治理的基本方式，也是全球治理的基本方式。國際法治作為全球治理工具，是人類應對全球性危機和實現全人類共同價值的最優選擇。大變局的結果最終要通過法治的形式表達出來、固定下來。大變局下形成的新格局、新體系、新秩序仍然需要國際法和國際法治支撐。因此，我們不能因為世界上有的國家破壞法治、玩弄法治而對法治失去信心。制定《對外關系法》，體現了中國作為負責任大國，維護以聯合國為核心的國際體系和以國際法為基礎的國際秩序的堅定決心，表明了中國堅持獨立自主的和平外交政策，堅持和平共處五項原則、踐行真正的多邊主義、推動構建人類命運共同體的鮮明立場，凸顯了中國作為世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者，推動國際關系民主化和國際治理法治化的中國貢獻。（五）制定《對外關系法》是統籌推進國內法治和涉外法治的必然要求“堅持統籌推進國內法治和涉外法治”是習近平法治思想的核心要義之一，認識涉外法治的內涵有助于我們把握統籌推進國內法治與涉外法治的進一步要求。通常，我們認為國內法治是基于國家主權而存續，是國家基于主權處理本國對內、對外事務的立法、執法、司法、守法、法律服務等活動的總稱。從國內法治的角度來看，一國總有一些事務帶有涉外因素，這些事務盡管從一國的視角來看屬于國內法治的一部分，但是這些事務所隱含的法律關系有可能是國際社會中不同國家或不同國民之間因交往而產生的社會關系，屬于跨國法律關系或國際法律關系，相應地又涉及國際法治的內容。因而國內法治與國際法治有交集，交集部分即涉外法治。涉外法治是溝通國內法治和國際法治的橋梁，也是聯系國內法治和國際法治的紐帶，在國內法治和國際法治之間發揮互動和融通的作用。妥當處理好涉外法治問題意義重大。堅持統籌國內法治和涉外法治，是站在中國自身全面推進依法治國的立場和視角上來講的。這就意味著，全面依法治國不僅要求在我國對內事務中厲行法治，而且要求在我國對外事務中厲行法治。涉外法治和國內法治共同構成全面依法治國、法治中國建設的兩個方面、兩個面向、兩個維度，兩者缺一不可。完善法治建設，立法應當先行。統籌推進國內法治與涉外法治，當下的重點之一即加快涉外法治工作戰略布局、加強涉外法治體系建設、強化在對外工作中運用法治思維和法治方式，并且要堅定維護以聯合國為核心的國際體系、以國際法為基礎的國際秩序、以《聯合國憲章》宗旨和原則為基礎的國際關系基本準則。推進涉外法治作為全面依法治國的重要工作之一，不能放任自流，國家應當對涉外法治工作進行統籌謀劃，作出戰略布局，從立法、執法、司法、守法、法律服務等方面構建我國的涉外法治體系，而首先要做的是不斷完善我國涉外法律法規體系，特別是加快制定一部單行的、基礎性的、綜合性的對外關系法，來對涉外法治工作進行頂層設計、總體布局，使其統領整個涉外法治體系建設。所以，制定《對外關系法》不僅是我國加快涉外法治工作戰略布局的需要，也是加強涉外法治體系建設的要求。（六）制定《對外關系法》是推進中國式法治現代化的重要舉措黨的二十大確立了新時代新征程中國的使命任務：全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。“中國式現代化”是二十大提出的一個創新性命題，指的是中國共產黨領導的社會主義現代化，既有各國現代化的共同特征，更有基于中國國情的中國特色。中國式現代化不僅是人口規模巨大的現代化、全體人民共同富裕的現代化、物質文明和精神文明相協調的現代化、人與自然和諧共生的現代化，而且是走和平發展道路的現代化。“中國式現代化”必定包含和要求推進“中國式法治現代化”，這就對新時代新征程全面依法治國提出了新期待、新要求、新任務。從習近平新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論上看，實現“中國式法治現代化”就是要守正創新。“守正創新”是由“守正”和“創新”兩部分組成的。守正，就是善守正道、遵循規律、追求真理，堅持正確的方向；就是守住良知、守住底線、守住原則、守住根本。創新，就是有所發現、有所發明、有所創造，破舊立新、推陳出新、革故鼎新、立異標新。中國制定單行的、基礎性的、綜合性的對外關系法，本質上就是要在守正創新的基礎之上，對涉外立法體系、內容、形式、結構和模式有所繼承又有所發展。可以說，《對外關系法》的制定與通過是推進中國式法治現代化的重要舉措。
二《對外關系法》在中國涉外法律體系中的地位
在全面推進依法治國、統籌推進國內法治與涉外法治的目標引領下，我們需要將涉外法治作為一項系統工程來對待，當務之急是構建系統完備的涉外法律體系。在此背景下，《對外關系法》應運而生。在中國的法律體系之中，《對外關系法》屬于憲法相關法和涉外法律法規體系的基礎性法律，雖然不在全國人大通過的基本法律之列，但是作為涉外領域基本法在涉外法治領域可以發揮類似基本法律的作用。明晰《對外關系法》的定位，有助于我們認識《對外關系法》通過與實施的重要意義，并且對未來涉外法律體系的完善與布局有更為明確的方向。（一）《對外關系法》是憲法相關法2011年3月10日，時任全國人大常委會委員長吳邦國在第十一屆全國人大四次會議第二次全體會議上宣布：中國特色社會主義法律體系已經形成。由此，中國從根本上實現從無法可依到有法可依的歷史性轉變，各項事業發展步入法制化軌道。一般認為，中國的法律體系大體由在憲法統領下的憲法及憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、環境資源法、社會法、軍事法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等9個部分構成。中國特色社會主義法律體系的形成只是實現了立法工作的階段性目標，并不意味著立法任務的終結，因為對已制定的法律還要不斷修訂完善，同時隨著經濟社會的發展，還要根據需求適時就新的問題、新的領域、新的對象制定新的法律。在中國法律體系中，《中華人民共和國憲法》（下文簡稱《憲法》）是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，而憲法相關法是與憲法配套、直接保障憲法實施的憲法性法律規范，比如，《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國民族區域自治法》《中華人民共和國香港特別行政區基本法》《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》《中華人民共和國國旗法》《中華人民共和國國徽法》等。中國《憲法》規定了對外關系的基本原則，明確了有關國家機關處理對外關系的職權劃分。通過完備的憲法相關法律保證憲法確立的原則和制度得到落實，是憲法實施的重要途徑。《對外關系法》主要規定國家對外關系的大政方針、基本原則、職權劃分、目標任務、基本法律制度等，是直接貫徹落實《憲法》序言和正文中涉外條文的基本法律，是與《憲法》配套的、直接保障《憲法》實施的憲法性法律規范，也是對《憲法》關于對外關系規定的進一步充實、落實和具體化。《對外關系法》45個條文中有12個是直接根據《憲法》作出的規定，還進一步實施和延展了憲法的相關規定。毫無疑問，《對外關系法》屬于憲法相關法，在全國人大常委會公布的《現行有效法律目錄（297件）》中，被作為憲法相關法收錄。《對外關系法》是憲法相關法，更具體地說，主要體現在以下幾點。第一，《對外關系法》落實了中國共產黨對發展對外關系、推進涉外法治的領導。《憲法》序言強調“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下……健全社會主義法治”，《憲法》第1條第2款又規定“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。但是，《憲法》并未規定如何在中國共產黨的領導下推進涉外法治、建構涉外法律根本制度。《對外關系法》在總則部分系統地解答了這些問題。例如，該法第3條明確了馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想作為發展對外關系的指導思想；該法第5條明確了對外工作堅持中國共產黨的集中統一領導；該法第6條規定了國家機關和武裝力量、組織與個人在對外交流合作中有維護國家主權、安全、尊嚴、榮譽、利益的責任和義務。第二，《對外關系法》將“堅持獨立自主的外交政策”貫徹落實和進一步具體化。《憲法》序言規定：中國堅持獨立自主的對外政策，堅持互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政、平等互利、和平共處的五項原則，堅持和平發展道路，堅持互利共贏開放戰略，發展同各國的外交關系和經濟、文化交流，推動構建人類命運共同體；堅持反對帝國主義、霸權主義、殖民主義，加強同世界各國人民的團結，支持被壓迫民族和發展中國家爭取和維護民族獨立、發展民族經濟的正義斗爭，為維護世界和平和促進人類進步事業而努力。《對外關系法》第4條進一步詳細規定了《憲法》關于獨立自主的外交政策的相關內容。第三，《對外關系法》明確了中國國家機關在對外關系中的職權問題。該法第二章分別規定了中央外事工作領導機構、全國人民代表大會及其常務委員會、中華人民共和國主席、國務院、中央軍事委員會、外交部、中央和國家機關、中華人民共和國駐外外交機構以及省（自治區、直轄市）人民政府等的對外職權。第四，《對外關系法》強化了《憲法》關于人權保障的規定。《憲法》第33條第2款規定國家尊重和保障人權。《對外關系法》第22條重申了中國尊重和保障人權，堅持人權的普遍性原則同本國實際相結合，促進人權全面協調發展的一般原則，還側重強調對外關系中在平等和相互尊重的基礎上開展人權領域國際合作與交流，推動國際人權事業健康發展。此外，《對外關系法》還增加了對中國公民和組織的海外安全和利益進行保護的規定，進一步拓展了《憲法》保護公民基本權利的內涵。第五，《對外關系法》明確了中國締結或參加的條約和協定同《憲法》的關系。《憲法》第5條規定了一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸，但是并未對憲法同國際條約、國際協定的關系給出規定。《對外關系法》第30—31條首次就此給出規定，明確了國家締結或參加的條約和協定不得同憲法相抵觸，維護了憲法的最高法律權威。第六，《對外關系法》所規定的事項本質上都觸及主權、領土與安全等領域。《對外關系法》第三章“發展對外關系的目標任務”第17條就開宗明義地指出，中國發展對外關系，要堅持維護中國特色社會主義制度，維護國家主權、統一和領土完整，服務國家經濟社會發展。可見，《對外關系法》所規定的事項本質上都觸及主權、領土與安全等領域。（二）《對外關系法》作為涉外領域基本法在法律體系中占據重要地位制定《對外關系法》，是將新中國成立以來中國對外工作長期堅持的大政方針、成熟穩定的理念實踐以法律形式固定下來，從而明確中國對外關系領域的基本原則、基本理念、基本制度。《對外關系法》就對外關系領域的基本原則、基本理念以及基本制度作出了立體、全面而豐富的規定，其在整個國家立法中的重要性自不待言。首先，《對外關系法》第一章就至少規定了若干必須堅守的基本原則。比如：堅持黨的集中統一領導、維護國家和人民利益、發展國際交流與合作、堅持和平共處五項原則、和平解決國際爭端、主權平等等。其次，《對外關系法》所闡釋的基本理念涵蓋了對外交往的方方面面，既包括宏觀方針指引層面上的基本理念，也包括微觀具體領域的基本理念。比如，《對外關系法》從宏觀層面規定了發展對外關系要致力于堅持維護中國特色社會主義制度，維護國家主權、統一和領土完整，服務國家經濟社會發展。而就具體理念而言，《對外關系法》側重從政治、經濟、文化、社會、生態文明等多方面展開，闡釋了在發展對外關系中的國際協調和合作，以國際法為基礎的國際秩序，共商共建的全球治理，共同、綜合、合作、可持續的全球安全，公平普惠、開放合作、全面協調、創新聯動的全球發展，人權，弘揚全人類共同價值，堅持平等、互鑒、對話、包容，全球生態文明建設，開放型世界經濟，對外援助等。最后，《對外關系法》還明確了涉外法治的一些基本制度，包括了國際條約在國內的效力、反制與限制措施、聯合國安理會制裁決議的執行、豁免、海外利益保護、外國人和外國組織合法權益保護和相關事務活動管理、對外法治交流合作、發展對外關系的能力建設和保障，等等。可見，《對外關系法》雖然不在全國人大制定的基本法律之列，但是其基本原則、基本理念和基本制度構建出了涉外法治的一般規范框架，在今后的涉外法治實踐中應當可以發揮類似基本法律的作用，作為涉外領域基本法在法律體系中占據重要地位。（三）《對外關系法》是涉外法律法規體系的基礎性法律中國的涉外法律法規涵蓋所有具有涉外因素的法律、法規和規章，是跨法律部門的法律規范的總和。涉外法律法規不構成一個獨立的部門法，可以說它是一個涉外領域法。在《對外關系法》通過之前，中國涉外法律法規大致分為三部分。第一部分是中國《憲法》關于對外關系的規定，確立了中國對外關系的基本原則，明確了有關國家機關處理對外關系的職權劃分。比如，《憲法》第62條第15項規定全國人民代表大會有權決定戰爭和和平問題；《憲法》第67條第15項規定全國人民代表大會常務委員會有權決定同外國締結的條約和重要協定的批準和廢除；《憲法》第89條第9項規定國務院有權管理對外事務，同外國締結條約和協定；等等。第二部分是單行的、專門的涉外法律法規。比如，1990年通過的《中華人民共和國領事特權與豁免條例》、2010年通過的《中華人民共和國涉外民事關系法律適用法》、2019年通過的《中華人民共和國外商投資法》等。據統計，截至2023年6月底，全國人大及其常委會制定的297部法律中有52部專門涉外法律。這部分涉外法律是專門用于處理涉外事務的法律。第三部分是散布在相關國內法律法規中的涉外編章和涉外條款。比如，1992年《中華人民共和國海商法》第14章“涉外關系的法律適用”；2019年修改的《中華人民共和國證券法》第2條第4款規定的該法在特定情況下的域外適用規則；與此類似的還有2022年修改的《中華人民共和國反壟斷法》第2條。這部分涉外法律法規用于處理相關法律法規所規范事項的涉外事務。據統計，截至2023年6月底，全國人大及其常委會制定的法律中有150余部法律含有涉外規定。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，中國涉外立法始終緊密配合國家對外開放，取得了長足的發展，涉外立法形式越來越豐富，涉外法律法規體系日益健全完善，尤其是在維護國家安全、促進涉外經濟貿易、推進國內法與國際法有機銜接、推動中國法域外適用等方面加強了涉外立法。在《對外關系法》通過之前，中國涉外立法確實取得了重大成績，但距離形成系統完備、銜接配套的涉外法律規范體系尚有差距和短板。一是缺少一部統領涉外法律法規的基礎性、綜合性對外關系基本法。二是專門性涉外法律和法律中的涉外條款還存在薄弱點，需要進一步補充完善。三是涉外立法的系統性、銜接性有待提高，需要進一步加強涉外法律之間，涉外法律與法規、規章之間的銜接聯動，這也需要對外關系基本法有所作為。四是需要通過法律法規進一步確認和鞏固涉外領域的重要制度，并運用國家強制力保障其有效實施，提升涉外領域的治理效能。五是需要進一步與國際規則有機銜接，提升中國參與國際規則制定的能力和水平。這些情況不僅決定了制定《對外關系法》的緊迫性和必要性，而且決定了《對外關系法》是整個涉外法律法規體系中的基礎性、綜合性法律。《對外關系法》之于涉外法律法規體系，猶如《憲法》之于整個法律體系，它規定對外關系的大政方針、基本原則、基本任務、基本制度等，是管總的法律、基礎性法律。《對外關系法》作為涉外法律法規體系的基礎性、綜合性法律，重在明確中國對外工作具有指導意義、普遍意義的思想、方針、原則、制度。或許有人會認為，畢其功于一役地制定一部內容無所不包、規定事無巨細的對外關系法典，更能強化涉外法治，而目前《對外關系法》的規定可能過于原則，不利于具體的適用與操作。這一認識失之片面。作為領域法，《對外關系法》很難形成法典，況且現有的涉外法律法規已形成豐富的立法和規則體系，基本做到了有法可依，所要制定的《對外關系法》僅需宏觀地規定基本原則、基本理念以及基本制度，有機地整合與統領這些立法即可。作為涉外法律法規體系基礎性法律的《對外關系法》，該法在實踐中也能充分發揮其作用，從原理上論其至少有以下幾個功能。其一，為未來立法明確方向。《對外關系法》是通則性立法，明確了涉外立法的基本依循，能為其他涉外法律法規提供授權和指引，為今后立法的配套銜接留足接口。特別是對于對外關系中的一些基本制度，《對外關系法》僅有原則性規定，可留待時機成熟時，通過一事一議的方式為這些制度制定更為詳細的規則予以貫徹落實。其二，在對外交往過程中，在缺乏明確的規則作為依據時，《對外關系法》可以提供基本的行為指引。其三，在司法裁判中，《對外關系法》所明確的法律原則可以在法院解釋和適用具體涉外法律規則時發揮其應有的功用。
三《對外關系法》對加強涉外法治體系建設的價值和意義
加強涉外法治體系建設，可以從加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系入手推進；也可以從加強科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法、善于用法入手強化。《對外關系法》的制定，不僅從立法的角度完善了中國涉外法律法規體系，而且對加強涉外法治體系建設具有十分重要的價值和意義。（一）《對外關系法》明確了涉外法治領域的守正創新黨的二十大報告從6個方面對習近平新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論作出概括和闡述，其中一個方面是“必須堅持守正創新”。在涉外法治領域，首先要解決好守何種正與創何種新這兩個問題，《對外關系法》對此提供了明確的解答。自新中國成立以來，中國在涉外法治領域取得了豐碩成果。回溯這70多年來的有益實踐，特別是新時代以來的對外交往實踐，“守正”至少要堅持下列基本政策、原則與理念，而這些基本政策、原則與理念在《對外關系法》第一章總則中均有體現。第一，堅持中國共產黨在對外工作中的集中統一領導。第二，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，發展對外關系，促進友好交往。第三，堅持獨立自主的和平外交政策，堅持互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政、平等互利、和平共處的五項原則。第四，堅持和平發展道路，堅持對外開放的基本國策和互利共贏的開放戰略，推動構建新型國際關系，推動構建人類命運共同體。第五，堅持遵守《聯合國憲章》宗旨和原則，維護世界和平與安全，促進全球共同發展。主張以和平方式解決國際爭端，反對在國際關系中使用武力或以武力相威脅。堅持國家不分大小、貧富一律平等，有權平等參與國際事務。涉外法治領域的“創新”，就是要在以海納百川的寬闊胸襟借鑒吸收人類一切優秀法治文明成果的基礎上，在科學總結我國涉外法治實踐的基礎上，在實事求是分析認識我國歷史文化傳統和現實國情的基礎上，探索構建中國自主法學知識體系、中國特色涉外法治體系，在涉外立法、執法、司法、守法、法律服務等方面有所發現、有所發明、有所創造。《對外關系法》體現了中國在涉外法治領域如何“創新”，即堅持實事求是，立足于中國當下所處的國際背景和國內實際，創設既符合法治原則又結合中國實際的對外關系法律制度。冷戰結束以來，國際實力格局逐漸發生了變化，某些大國推行單邊主義，濫施“長臂管轄”，國際秩序受到前所未有的威脅，中國的國家主權、安全與發展利益面臨嚴重考驗。此外，二戰以后，科學技術不斷更新發展，國家以外的跨國主體愈加活躍且多元，跨國活動的內容也日益復雜，現行國際法尚未形成足夠明晰的規則應對這些發展與挑戰。這是中國當前面臨的重大的國際外部環境。另一方面，一國推行涉外法治，不可避免地受到該國國體與政體的影響，受到該國法治水平的影響。西方對外關系的展開以資本主義分權理論為基礎。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，中國國家機構實行民主集中制原則，這就決定了西方涉外法治所依循的原則和原理并不適合于中國。中國開展對外關系、推進涉外法治極其重要的一點是堅持中國共產黨的集中統一領導，不脫離中國的法治實踐，不斷提高涉外工作的法治化水平。《對外關系法》很好地體現了涉外法治領域的守正創新，對涉外法治工作能夠起到價值指引作用。（二）《對外關系法》優化了涉外法治工作戰略布局堅持統籌推進國內法治和涉外法治的重要意涵之一是加快涉外法治工作戰略布局。優化涉外法治工作戰略布局是加強中國對外交往、推進高水平對外開放的必然要求和制度保障。中央全面依法治國委員會第二次會議上，習近平總書記強調：“面對新一輪對外開放，涉外法治工作必須加強戰略布局，占領制高點，掌握主動權。”加快涉外法治工作戰略布局，要在涉外法治領域，強化頂層設計、總體布局，統籌兼顧、各方協調，統一領導、整體推進，督促落實、久久為功，協調推進國內治理和國際治理，更好維護國家主權、安全、發展利益。《對外關系法》優化了涉外法治工作戰略布局，主要體現在以下幾方面。其一，《對外關系法》對發展涉外關系進行了頂層設計。頂層設計著眼于對外關系的宏觀與整體，搭建基本框架，發揮引領和指導作用。《對外關系法》作為涉外領域基本法，明確了中國對外關系領域的基本原則、基本理念、基本制度，無疑對整個對外關系的發展和涉外法治工作起到了頂層設計的作用。其二，《對外關系法》對涉外法治工作進行了總體布局。《對外關系法》的規則內容豐富，對對外關系進行了多層次、全方位、寬領域、立體化的原則性規定，突出了其總體布局的特征。特別是該法第三章著眼于政治、經濟、文化、社會、生態文明等對外關系的方方面面，特別就全球治理、全球安全、全球發展、人權、文化文明、全球環境氣候治理、對外經濟發展、對外援助、對外合作等發展對外關系的重點領域的重點問題設定了發展目標。其三，《對外關系法》對涉外法治工作進行了統籌兼顧。當前，中國發展進入了戰略機遇與風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期。面對此種局面，統籌兼顧的思維就顯得尤為重要。《對外關系法》強調要維護主權、安全、發展利益，在發展對外關系時，既要積極促進全方位交流合作，并踐行多邊主義，也仍要注意國際關系中還具有“斗爭”的一面。因此，《對外關系法》既強調法律作為國際秩序的“穩定器”的積極作用，還完善了對外斗爭的法律“工具箱”。例如，《對外關系法》第32條規定，國家在遵守國際法基本原則和國際關系基本準則的基礎上，加強涉外法律法規的實施和適用，并依法采取執法、司法等措施，維護國家主權、安全、發展利益，保護公民、組織合法權益；《對外關系法》第33條規定，對于違反國際法和國際關系基本準則，危害中華人民共和國主權、安全、發展利益的行為，中國有權采取相應反制和限制措施。這些規定為中國反對單邊主義、保護主義、霸權主義提供了法律依據。其四，《對外關系法》對涉外法治工作進行了各方協調。《對外關系法》第5條原則性地規定了中國共產黨集中統一領導對外工作的基本原則，而如何進行各方協調的落腳點實際上是厘清各方的職權。《對外關系法》第二章專門規定了對外關系的職權問題，明確了中央外事工作領導機構負責對外工作的決策和議事協調，進而對國家機關、駐外機構、地方政府等在發展對外關系方面的各自職權作了規定。（三）《對外關系法》深化了涉外法治體系的系統化科學完備的涉外領域立法是推進“一帶一路”倡議實施、推動構建人類命運共同體的制度基礎，也是應對不穩定、不確定國際環境帶來的風險挑戰，打造保護我國海外利益安全鏈條的重要抓手。《對外關系法》是一部基礎性、綜合性的涉外法律，它不僅完善了涉外法律法規體系，而且在涉外法律制度安排上，特別是在執法、司法、守法、用法等方面，作出了頂層設計和總體布局，強化了涉外法律制度運行中的統籌協調、整體推進和督促落實。《對外關系法》有助于深化涉外法治體系的系統化，這主要體現在以下幾方面。第一，在立法方面，《對外關系法》是涉外法律法規體系的基礎性法律，有機地整合與統領了既有涉外立法體系，無疑增強了立法的系統性與協調性。第二，在執法方面，廣義的執法也包括對外交往職權的行使，《對外關系法》第二章專門對此予以規定。另外，涉外執法是實踐涉外法治最直接、最高效的手段。《對外關系法》第三章設定發展對外關系的目標任務，并通過中央外事工作領導機構負責頂層設計、統籌協調、整體推進、督促落實，確保了對外政策的連續性與一致性。此外，《對外關系法》促進涉外執法體系的系統化，還集中體現為該法對當下中國迫切需要面對的執法問題予以回應。比如，近年來，一些西方國家頻繁濫用國內“長臂管轄”制裁中國公民與法人，《對外關系法》明確規定中國有權依法采取必要反制和限制措施；明確規定國家采取措施執行聯合國安理會制裁決議；明確規定國家不僅要保護中國公民、組織在國外的安全和正當權益，保護國家的海外利益，而且要保護在中國境內的外國人和組織的合法權利和利益；明確規定要開展對外執法。不過，這些制度都還有待其他配套規則予以進一步明確。第三，在司法方面，在《對外關系法》之外，既有涉外法律規范大多是關于司法裁判的相關規則。《對外關系法》對司法的規定相對較少，這也情有可原。不過，《對外關系法》對豁免、國際條約的效力問題、司法合作等進行了原則性規定，在一定程度上對涉外司法問題予以關注。第四，在守法方面，《對外關系法》第7條第2款規定，國家對在對外交流中做出突出貢獻者，按照國家有關規定給予表彰和鼓勵。該法第8條規定任何組織和個人違反法律規定，在對外交往中從事損害國家利益活動的，依法追究法律責任。第五，涉外法治體系建設是個系統工程，還需要其他保障措施。《對外關系法》第五章就如何增強發展對外關系、維護國家利益的能力，特別是在對外工作所需的經費、對外工作專門人才、國際傳播能力等方面，建立了相應的保障機制，從而為加快中國涉外法治體系建設保駕護航。（四）《對外關系法》真正搭建起國內法治與國際法治之間的橋梁對中國來說，涉外法治是從中國自身的角度而言的，是指中國立法、執法、司法機關和法律服務機構，還有相關自然人、法人和其他組織，依中國法律法規特別是涉外法律法規以及中國締結或者參加的國際條約，處理自身對外事務的法治活動。涉外法治和國內法治構成一個法治對子，這個法治對子是全面依法治國、法治中國建設的兩個方面、兩個面向、兩個維度。嚴格講，涉外法治是中國國內法治的一部分，涉外法治不同于國際法治，但涉外法治與國際法治有密切的聯系。在國內法治和國際法治之間，涉外法治是國內法治和國際法治的結合部分、交叉部分、重疊部分。如果說國內法治是個圓，國際法治是另一個圓，這兩個圓有一小部分重疊在一起，這個重疊部分、交叉部分、結合部分就是涉外法治。對中國而言，涉外法治是國內法治的對外延伸，是溝通國內法治和國際法治的橋梁，是聯系國內法治和國際法治的紐帶。也就是說，涉外法治在國內法治和國際法治之間發揮著橋梁和紐帶的作用，也發揮著互動和融通的作用。依本文所見，對外關系法是國內法，并且是涉外法治體系的立法支柱。但是這部分國內法規則能作為國內法治和國際法治之間的橋梁，能融通國內法與國際法，充分發揮其功用，所以《對外關系法》規定的一個重要內容就是國際法和國內法的關系。具體而言，這種融通作用主要體現在如下3個方面。第一，國際法的國內化。《對外關系法》強調國家締結或者參加的條約和協定不得與憲法相抵觸。它明確了對于中國依照憲法和法律締結或者參加的條約和協定，我們應承擔“善意履行”的義務。對于中國締結或參加的條約和協定，我們有采取適當措施實施和適用的權利，并設定了實施和適用不得損害國家主權、安全和社會公共利益的“安全線”。第二，國內法的國際化。《對外關系法》還以法律形式明確了中國的域外管轄權和法律的域外適用。在遵守國際法基本原則和國際關系基本準則的基礎上，中國可以依法采取執法、司法等措施，維護國家主權、安全、發展利益，保護中國公民、組織合法權益。在違反國際法和國際關系基本準則，危害中國主權、安全、發展利益的情形下，中國有權依法采取必要反制和限制措施。這些必要反制和限制措施包括但不限于變更或終止外交、領事關系等必要外交行動。第三，《對外關系法》規定中國有權采取措施執行聯合國安理會根據《聯合國憲章》第七章作出的具有約束力的制裁決議和相關措施。習近平主席在2021年9月第76屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話指出：“世界只有一個體系，就是以聯合國為核心的國際體系。只有一個秩序，就是以國際法為基礎的國際秩序。只有一套規則，就是以聯合國憲章宗旨和原則為基礎的國際關系基本準則。”中國作為聯合國安理會常任理事國，在堅持維持和平行動的基本原則及尊重國家領土完整與政治獨立的前提下，有責任維護國際和平與安全以及聯合國安理會權威與地位。《對外關系法》以國內立法的形式明確我國有權采取措施執行聯合國安理會根據《聯合國憲章》第七章作出的具有約束力的制裁決議和相關措施，旗幟鮮明地維護以聯合國為核心的國際體系，維護以國際法為基礎的國際秩序，維護以《聯合國憲章》宗旨和原則為基礎的國際關系基本準則。
四 結語
改革開放以來，中國高度重視涉外領域的立法。黨的十八大以來，涉外領域立法的廣度和深度大幅拓展，制定修改一批重要的涉外法律法規，為擴大對外開放，增進國際交往，維護國家主權、安全和發展利益，發揮了重要作用。作為中國對外關系領域第一部單行性、基礎性、綜合性法律，《對外關系法》的頒布在中國涉外法治體系建設中具有里程碑意義。《對外關系法》全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，全面落實黨的二十大精神，是將中國長期堅持的涉外法治思想和理論法律化的重要體現，是中國作為負責任大國推動國際關系發展的重要實踐成果。從中國的歷史和現實來看，制定單行性、基礎性、綜合性對外關系領域的法律具有極大的必要性。制定《對外關系法》是中國維護國家主權、安全和發展利益的迫切需要，是中國踐行法治和厲行法治的切實體現，是中國推進高水平對外開放、強化外交能力建設的法治保障，是中國推動全球治理與國際法治、維護國際秩序的重大貢獻，是統籌推進國內法治與涉外法治的必然要求，也是推進中國式法治現代化的重要舉措。《對外關系法》作為涉外領域基本法在中國的法律體系中具有重要地位，它是憲法相關法，是涉外法律法規體系的基礎性法律。它豐富并發展了中國憲法中對外關系相關制度的內涵，在涉外法治體系的建設中將發揮綱舉目張的統領性功能。《對外關系法》的實施，明確了涉外法治領域的守正創新，必將優化中國涉外法治工作戰略布局，繼續推進涉外法治體系的系統化，真正搭建起國內法治與國際法治之間的橋梁。在《對外關系法》施行之后，我們將在更廣范圍、更深層次、更高水平上運用法治思維和法治方式做好對外工作，促進友好交往，擴大對外開放，維護中國主權、安全和發展利益。除此之外，我們仍要繼續在更高起點與更高水平上加強涉外立法、執法、司法、守法體系的完善，堅持統籌推進國內法治與涉外法治，以中國式涉外法治現代化構建新型國際關系，推進高水平對外開放，助力中華民族偉大復興的實現。
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