習近平總書記指出，“住房問題既是民生問題也是發展問題，關系千家萬戶切身利益，關系人民安居樂業，關系經濟社會發展全局，關系社會和諧穩定”。近年來，農村建房“不批就建，少批多建，無序亂建”現象突出，事故頻發，嚴重影響了群眾的生命財產安全，全面規范農村住房建設管理已然迫在眉睫。要大力推進農村建房制度改革，健全機制、明確責任，不斷規范和加強農村宅基地和農村村民新建、改建、擴建、翻建住房管理，努力實現“適用、經濟、牢固、美觀、有序”的農村建房目標。
【政策聚焦】
★住房和城鄉建設部、農業農村部、國家鄉村振興局《關于加強農房和村莊建設現代化的指導意見》：從選址布局、農房建設、村莊環境建設、基礎設施和公共服務設施建設等方面提出了12條基本要求，明確在農房建設方面，著力提升農房設計建造水平，因地制宜推動水沖式廁所入室，鼓勵選用裝配式鋼結構等新型建造方式。加強農房建設管理，推動建立農村工程建設項目管理制度，充實基層管理力量，落實監管責任；加強鄉村建設工匠培訓和管理，提升工匠專業技能。
★《湖南省農村住房建設管理辦法》：從規劃選址、住房設計、建設施工等方面對農村住房建設進行了規范，明確了五類情形可申請建房：具備分戶條件，確需另立戶建設住宅的；現有住房屬于危舊房需要拆除重建的；原有住房因災毀需要重建的；因國家、集體建設需要遷建或者按政策實行移民搬遷的；法律、法規、規章規定的其他情形。同時規定六種不予批準的情況：不是本集體經濟組織成員的；不符合村莊規劃的；不符合一戶一宅規定的；原有住房出賣、出租、贈與他人或者改作生產經營用途的；所申請的宅基地存在權屬爭議的；法律、法規、規章規定的其他不予批準的情形。農村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶占地面積不得超過省規定的標準。將嚴格控制建筑層數和建筑高度，明確設區的市、自治州和縣（市）人民政府依據有關法律、法規規定和當地實際，制定和公布農村住房建設標準。村民建房，應當選擇建筑技能培訓合格的農村建筑工匠或者有資質的建筑施工企業施工。同時明確農村建筑工匠或者有資質的建筑施工企業應當嚴格按照建設規劃、設計圖紙、施工技術標準和操作規程施工，不得為未取得規劃許可、用地審批或者違反規劃許可、用地審批規定的農村村民進行住房建設。
★湖南省人民政府辦公廳《關于進一步加強農村住房質量安全監管的通知》：從堅持科學選址、確保施工安全、規范房屋使用管理、提升監管水平四個方面提出了要求，農村住房建設選址應符合村莊規劃和相關保護規劃，規避易發生地質災害、洪澇災害地段和地下采空區等區域。對新建農村住房從加強設計服務、落實全過程公示、強化施工過程監管、嚴格竣工驗收等方面提出了監管要求。規范農村住房改擴建、用途轉變、拆除等行為、整治廢棄建構筑物、常態化排查農房安全隱患五個方面。強化了對農村住房改擴建工程、用途轉變、拆除的監管，填補了我省既有農房在后續改造和使用過程中監管上的政策空白。鑒于我省廢棄建構筑物存在較大安全隱患，影響鄉村風貌，確保到2024年底所有廢棄建構筑物應拆盡拆，常態化排查農房安全隱患，把安全隱患消滅在萌芽階段。加強組織領導、部門齊抓共管、開展規范農村住房建設試點、加強人才支撐、強化宣傳科普等五個方面提升監管水平，推動工作落實。
【他山之石】
山西省晉城市：出臺《晉城市農村自建房管理條例》，規定政府及其職能部門要提供“三免費”的惠民措施（免費編制通用設計圖集供村民使用、免費為農村建筑工匠提供專業技能和安全知識培訓、免費為農村自建房建設提供技術支持和監理服務）。鄉（鎮）政府、街道辦事處應當依照國家建設檔案管理的要求，建立農村自建房建設檔案，做到一戶一檔，管理規范，永久保存；針對排查發現存在安全隱患的農村房屋，除及時開展安全性評估或者鑒定外，還要建立隱患問題數據庫，有針對性地進行整改、排除隱患；要重點對年久失修、損壞損傷、存在安全隱患和改變用途的四類老舊房屋進行安全排查，依法整治，以更好地保障農村群眾住房安全。
四川省成都市：印發《成都市農村住房建設質量安全管理辦法(試行)》，要求成都市的農村住房不僅應滿足農民生活生產的需要，也要體現當地歷史文化和建筑風貌。在風貌管理方面，成都市住房城鄉建設行政主管部門應當組織編制農村住房建筑風貌導則和風貌建設圖集。區（市）縣住房城鄉建設主管部門和鎮人民政府應當根據成都市出臺的風貌導則和風貌建設圖集，結合地區自然肌理、傳統文化和建筑風貌元素等，將風貌管控要求納入村規民約，并通過專業設計引導村民建房。建筑物外立面應以川西建筑風格為主，外立面風貌要與村莊整體和周邊自然環境相協調，注重歷史文化傳承，留住鄉愁記憶。在質量安全管理方面，農村住房建設應當選擇持有區（市）縣住房城鄉建設主管部門認證的《農村建筑工匠培訓合格證書》的農村建筑工匠或者有資質的建筑施工企業施工。
【湘西探索】
強化農村住房規劃建設管理
著力打造生態宜居美麗新湘西
近年來，農村建房隨意性大，未批先建、少批多建、隨意占地建房、切坡建房現象較為普遍，從事鄉村建房的專業隊伍和人才缺乏，無圖紙建房、無資質施工、無序改擴建等問題不同程度存在，安全隱患突出。為貫徹落實鄉村振興戰略，加強農村住房建設管理，杜絕質量安全事故發生，確保人民生命財產安全。湘西州自2020年起先后出臺《湘西土家族苗族自治州農村村民住房建設若干規定》《湘西土家族苗族自治州農村住房管理辦法》等政策法規，明確部門職責，切實加強農村住房建設改革與管理，為維護廣大農民切身利益，實施建設美麗湘西打下了堅實基礎。
強化制度保障，建立長效機制。《湘西土家族苗族自治州農村村民住房建設若干規定》于2020年8月28日湘西土家族苗族自治州第十四屆人民代表大會常務委員會第二十五次會議審議通過，2020年9月25日湖南省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十次會議審查批準，自2020年12月1日起施行，首次以地方立法的形式規范村民建房。2021年，湘西自治州人民政府出臺了《湘西土家族苗族自治州農村住房管理辦法》，從“建前”的選址設計關、“建中”的質量監督關、“建后”的日常管理關，著力解決好農村宅基地自建住房建設中的突出問題，扎實抓好農村違法違規建房整治，堅決杜絕新的農村違法違規建房，既嚴厲打擊違法亂建、突擊加建的行為，又保障好群眾的合法權益，做到農民有新房、農村有新貌。
強化風貌管控，加強設計服務。在國土空間總體規劃、村莊規劃的編制過程中充分考慮農村村民住房建設需求，縣市圍繞“務實推進村莊規劃”的總體要求，結合上位國土空間規劃，繼續完善村莊規劃分類，推進規劃編制工作；嚴格落實帶圖審批，鄉鎮在核發鄉村建設規劃許可時，將設計圖、風貌管控要求作為前置條件，建立健全以鄉村建設規劃許可為核心的風貌管控機制。為杜絕無圖施工的現象，州住建局編制了具有“民族特色、山區特點、時代特征”相融合的50套農村住房建設示范圖集，免費提供農戶使用。在依照農村住房建設示范圖集的前提下，加強分類指導，各縣市在現有的示范圖集的基礎上，針對本地實際不斷完善圖集庫建設，走符合農村實際的路子，注重保護傳統村落和鄉村特色風貌，確保留得住青山綠水，記得住鄉愁，讓一磚一瓦都合規合法，更好體現民族特色、山區特點和時代特征，與生態環境保護相得益彰。加強重點區域管控，結合生態保護紅線、自然保護區、風景名勝區、文物保護單位、歷史文化名鎮名村、傳統村落等保護要求，加大對重點鄉鎮、村核心區的建房管控力度，嚴控村鎮建設用地總量，嚴格規范審批，提高服務質量，大力實施村莊整治，促進土地集約利用。
強化過程管理，嚴把建房質量關。堅持人民至上、生命至上，加強建房施工中各方面的全程監管，牢牢把房屋質量安全工作抓緊、抓實、抓好，按照州級統籌、縣級主導、鄉鎮主責、村級主體的原則，建立縱向到底的州縣鄉村四級農村住房管理監管機制。州住建局制定和完善相關技術標準規范，縣市住建局結合實際，制定出臺農村住房建設質量安全技術指導細則、農村住房建設質量安全監管細則，做好鄉鎮、村農房建設監管人員業務培訓；強化施工過程監管，指導鄉鎮落實日常巡查和“六到場”制度，堅決杜絕不合格材料和已經廢舊淘汰的機械設備用于建房施工，確保工程質量和施工安全；嚴格竣工驗收管理，農房未經竣工驗收一律不得入住，建立“一戶一檔”制，確保農村質量安全責任可追溯；規范住房使用管理，避免各類非法改擴建行為發生。
強化技術支撐，提升監管水平。為提升鄉鎮人員監管水平，采取靈活多樣的形式開展“設計師”“工程師”送技術下鄉活動，建立由住建部門、建筑企業專業技術人員組成的指導專家庫，包片包鄉鎮現場指導質量安全監管工作，及時為有建房需求的農戶提供技術咨詢服務。縣市住建局采取線上、線下相結合的方式，開展鄉村建設工匠培訓，年內計劃培訓1590人，基本達到每村有一名合格鄉村建設工匠。
著力探索農村宅基地改革試點湘西經驗
2020年9月，我州鳳凰縣被確定為全國新一輪104個宅基地制度改革試點縣之一。改革試點以來，鳳凰縣緊緊依靠群眾，堅守改革底線，結合鄉村振興、文化旅游、城鄉一體發展，著力完善“分配、流轉、抵押、退出、使用、收益、審批、監管”八個環節宅基地制度體系，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權”分置實現形式，做實“五探索、兩完善、兩健全”九篇文章，逐步建立完善科學規范的宅基地管理制度體系，探索出助推農民增收和鄉村振興的新路子。一是政策措施硬。多次召開全縣農村宅基地制度改革試點工作動員大會和專題會議，多次開展業務培訓，制定下發《鳳凰縣農村宅基地制度改革試點實施方案》《鳳凰縣農村宅基地“三權”分置改革實施辦法（暫行）》《鳳凰縣農村宅基地資格權認定暫行辦法》《鳳凰縣農村宅基地及住房建設管理辦法（暫行）》《鳳凰縣農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用實施辦法（暫行）》《鳳凰縣農村宅基地歷史遺留問題處理指導意見(試行）》《鳳凰縣農村宅基地有償使用指導意見（試行）》等系列文件，為農村宅基地管理與改革工作提供了制度支撐。將年度目標任務層層分解，實行“日報抓落實、掛牌抓督戰、亮相抓履職”的領導工作機制，做到每日一匯報、每周一調度、半月一督查、一月一排名，明確目標要求和時間進度，實現掛圖作戰、整體推進。二是工作隊伍強。始終堅持高位推動、真抓實干，農村宅基地改革與管理工作格局嶄新、路徑清晰。成立由縣委書記任組長的鳳凰縣農村宅基地制度改革試點工作領導小組，抽調了8名業務能力強、工作經驗豐富的干部組建縣宅改辦，負責統籌調度和推進全縣宅基地改革工作，整合國土、規劃、執法等力量，紀檢、監察、“兩辦”加強督導，傳導壓力。形成了“黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的農村宅基地改革與管理工作的新格局。三是宣傳培訓好。始終堅持強化宣傳、加大督查，農村宅基地制度改革工作氛圍濃厚、落實高效。按照“多形式、全覆蓋、廣知曉”的原則，進村入戶，積極廣泛宣傳農村宅基地制度改革試點工作目的意義、政策措施。發放《鳳凰縣農村宅基地制度改革宣傳掛圖》和《鳳凰縣農村宅基地管理法律政策問答》等各類宣傳資料5萬余份；印刷公路宣傳標語5000余條；制作宅改政策宣傳影音文件，通過全縣282個村村通廣播每日循環播放。建立問題臺賬，及時解答群眾反映問題，做到問題不過夜、矛盾不上交，確保社會和諧穩定。四是基礎工作實。堅持上下聯動、各司其職，農村宅基地改革與管理工作推進有序、開展有力。縣級主導抓好基礎支撐。深入開展農村宅基地基礎信息調查摸底工作，做到底子清、情況明。全縣共有農戶88473戶，農村宅基地88940宗1830.09公頃。完成全縣農村宅基地和集體建設用地房地一體確權登記系統入庫工作。組織對全縣254個村開展村莊規劃編制工作。鄉鎮主責抓好監督管理。依托17個鄉鎮成立的17支135人的農村宅基地聯審聯辦工作隊伍和17支209人的鄉鎮綜合執法隊伍，嚴格把好農村建房六道關口，切實保障好村民建房合理用地需求。村級主體抓好守土盡責。切實發揮好村級經濟組織在保護集體土地上的主體作用，扎實開展農戶宅基地資格權核實認定工作，為農戶宅基地保障提供依據。五是審批管理嚴。始終堅持事前審批、過程監管，農村宅基地改革與管理工作監管與服務并重、整體推進。建立全覆蓋監督管理機制。構建網格監督、村組管理、綜合執法、分片督導相結合的農村建房行為綜合監管體系，開展常態化、全覆蓋巡視巡查，對未批先建、超面積占用宅基地、批少建多等違法建房行為“零容忍”，做到發現一起、查處一起、規范一片。充分用好衛星遙感、土地衛片執法等技術手段監測成果，及時發現違法建房行為，做到第一時間核實、處置到位。完成建設鳳凰縣農村宅基地管理信息系統，推進宅基地數字化管理。2021年以來，全縣累計查處違法建房行為826起，拆除違章建筑25棟。建立規范化建房服務流程。堅持“一戶一宅、面積法定，申請取得、無償分配”的原則，嚴格把好“村民申請—村級審查—部門聯審—鄉鎮審批—部門現場查驗—鄉鎮驗收”農村建房六道關口，進一步規范農村建房行為。2021年以來，全縣累計審批宅基地668宗、面積10余萬平方米。
鳳凰的宅基地制度改革工作依托自身旅游資源和市場優勢，主動大膽創新，探索農村閑置宅基地和農房盤活利用“三大模式”，盤活農村資產資源，實現農民增收致富，形成有自身特色的“鳳凰模式”，“品嘗”了喜人的改革成果。2021年，盤活利用閑置宅基地368宗56畝，實現旅游分紅447.8萬元，其中傳統村落村集體資源入股年收益達5—30萬元；鄉村旅游直接帶動群眾就業3000人以上，實現人均增收2000元以上，其中“竹山鄉居”直接帶動就業100余人，提供就業崗位285個，人均月工資2000元，每年村民工資收入共684萬元。將改革紅利直接“裝進”農民的腰包，大大增強了農民的獲得感、幸福感。鳳凰農村宅基地改革與管理經驗先后得到了國家、省農業農村部門的高度肯定，得到農業農村部管理干部學院推介；全省農村宅基地管理與利用業務專題培訓班推廣鳳凰模式；在全省農業農村工作會上作典型發言；全省市州農業農村宅基地制度改革與管理座談會在鳳凰縣召開；湖南日報頭版頭條刊發介紹鳳凰宅改盤活農村資源成功經驗；紅網《發展中的“湘西經驗”》專題報道鳳凰宅改經驗。
（執筆人：張勁松 陳肖子俊）
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